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中国广告入世的前夜：广告管理现状的透视（下）
作者：佚名 日期：2001-7-30 字体：[大] [中] [小]
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3．广告法规不健全和执行难
市场经济首先是法制经济。广告发展，法律要先行。在当前的市场化大潮流中若没有法律法规对于我国日益蓬勃的广告业加以束缚与限定，那么广告业将像脱疆之马，任其驰骋也不会有所建树。
回顾我国在1982年2月6日颁布，同年5月1日正式施行，1987年12月1日废止的我国第一个全国性的统一广告法规——《广告管理暂行条例》，由于当时所处的政治经济环境所限，其还很不成熟很不规范。其在1987年12月1日的被废止便证明了其在实施中的尴尬境地。
之后，国务院和国家工商局适时地在废止《广告管理暂行条例》的同时，在1987和1988年先后颁布了《广告管理条例》和《广告管理条例施行细则》。这可以说从各方面完善了先前的《暂行条例》，是广告管理进步的重要标志。而最终1994年10月27日通过的《广告法》是我国广告法规走向规范与成熟的里程碑。
广告法规的成熟及一系列出台在为我国广告业迈入规范发展的轨道撒下一片阳光的同时，正是由于自身的一些漏洞和缺陷却又使其在实际操作中阴霾四处，得不到广告主、广告媒体、广告公司以及广告受众的认同。立法难，执法更难的现象在广告业中是同样的尴尬。
就中国媒介广告公司的出现而言，无论是对其母体实行资源垄断，还是经营活动的垄断，都严重违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》及《中华人民共和国广告法》的有关条款，是严重的违法行为。可想，对于偌大的中国媒介广告公司的存在在法律上与现实中的对立，我们在现阶段都且奈何不了，更何况在那些广告环境中的细微环节之处，我们即使面对的是法律法规与广告现实的冲撞，却也只能是望其兴叹、爱莫能助了。
再就中国现阶段的广告审查制度而言，我国现行的审查制度是以广告经营、发布和审查为一体的广告审查制度。其弊端是显而易见的。一般来说，除了广告审查机关对广告进行审查以外，还包括广告主、广告经营者和广告发布者对广告的自审自查。
就广告审查机关而言，自1993年国家工商行政管理局广告司提出在全国范围内推广广告事前审查制度之后，国家工商行政管理局颁布了《关于设立广告审查机构的意见》，在文中指出设置专门的独立的广告审查机构，其目的就是本着对社会公众负责的原则，实施广告在发布前的审查工作。但是在实际执法中，我们不仅没有看到一个相对独立、具有权威的广告审查机构在公众中的出现，反而广告管理机关直接越俎代庖地将本身该赋予广告审查机构的执法权牢牢地握在自己的手里，并且在现阶段仍是对广告进行着落后的事后监督的管理。这不仅是对相关 法规的触犯，也是对管理机关自身的亵渎，更是对广大受众的不负责。
而就广告主、广告经营者和广告发布者对广告的自审自查而言，在法律法规上我们面临的漏洞就更多，给相当多的非分之徒以可乘之机。使相当多的虚假、违法广告大量漏入广告受众的双眼。而正是由于这三者在广告上的自审自查的权力的无限制扩大而最终造成了它们的自卖自夸，知假卖假的恶性循环。既要当婊子，又要立牌坊的局面正是对现今中国广告业中广告审查制度在执行中无情无奈的遭遇的最好描述。
特别应该指出的是，我国自1995年颁布了对医疗器械、药品、兽药、农药等特殊商品广告的审查的相关法规，并在全国范围的施行，这彻底改变了我国此前完全依靠广告经营者审查广告的做法，是对现行广告审查制度的一项重要改革。而且国家工商行政管理局、国家计委在1993年7月制定的《关于加强广告业发展的规划纲要》要求“到2000年，对电视、广播、报刊和户外等媒介发布的广告全部实行发布前审查。”力求使我国现行的广告审查制度中存在的种种弊端得以彻底的根治。但现实中又是怎样的呢？2000年末哈尔滨制药三厂掀起的巩俐盖中盖口 服液风波，可谓一波未平，一波又起。最先争论的焦点是巩俐在打着为希望工程捐赠的大旗下，她自己是否有像广告里说的那去做所谓的“善事”。到了该事件被炒得沸反盈天的后期，矛盾的焦点转向有消费者向法院起诉包括为哈三厂摇旗呐喊的巩俐、濮淳昕等在内的一帮其品牌代言人，其原因在于盖中盖的批准文号为食特准字，这说明它既不是药品也非保健品，而这与广告里所说的其是“预防和治疗儿童缺钙的佳药”是自相矛盾的，显然有欺诈消费者之嫌。据悉有关法院已受理了此案。但就整个事件本身最终的草草收场来看，有关部门对其所持的大事化小，小事化了的私了态度，也再次印证了我国现阶段广告业中立法难，而执法更难的尴尬境地。出了事，没法可循，立了法，却又不依法办事。最终导致的恶果就是广告业正常良好的循环发展体制的坏死，和广大消费者权益的无限制的践踏和侵害。
4．行业自律氛围淡薄、社会监督机制薄弱
广告行业自律作为广告行业进行自我管理的一种职业道德规范，它主要通过他们在广告活动中自觉遵守和维护这种职业道德规范来发挥作用。所以对于参与其中的广告从业个人和实体的素质要求都是很高的。很明显，在这方面，由于我国广告业起步较晚，规范性较弱，所以和当今的欧美发达国家的广告业相较，在行业自律方面还显的很薄弱。就我国广告主、广告公司、广告媒体而言，其各自的行业自律的规则以及整体上的规则（如中广协1990年制订的《广告行业自律规则》）上的一些漏洞和缺陷，导致其规则细化的不科学和在执行上的操作性不强。而就广告从业个人和实体而言，其自身的素质的良莠不齐和整体素质的偏低也导致在广告行业自律上的心有余而力不足。加之我国的广告管理机关与广告行业组织，广告行业组织与广告主、广告公司、广告媒体之间受长期传统的计划经济的思维模式和惯性的制约，在改革开放的今天仍旧是一种上级与下级、领导与被领导的行政隶属关系，这就导致广告行业组织、广告主、广告公司、广告媒体各自作为一个相对独立的实体其自身的独立性和主观能动性无法充分地被激活和最大限度的调动起来，那么在行业自律方面就会显得畏手畏脚、毫无生气。
而在社会监督方面，我国的运行体制分为三个层次，即广告受众对广告的全方位监督，广告社会监督组织的中枢保障作用，新闻传媒、政府广告管理机关和人民法院对虚假、违法广告及其责任人的爆光、查禁和惩处。但我们不难看到在实际的运行中，我国的广告社会监督组织如各级消费者协会，带有强烈的“官意民办”的性质，其天生应有的自主权受到了很大的行政上的控制。而新闻传媒对虚假、违法广告及其责任人在现阶段更多的却也只是很有限的爆光，而政府广告管理机关和人民法院对此类广告的查禁和惩处的强度、力度明显未跟上。特别指出 的是，真正能够对广告进行全方位监督的仍然是广大的广告受众即消费者。任何虚假、违法广告都逃不过广告受众雪亮的眼睛，而这种监督构成了整个监督体制的第一层次，也是其最坚实的基础。2000年由中消协和《南方周末》联合举办的“慧眼识广告”调查，围绕虚假广告这一话题，可知消费者当前表达的突出认识和感受包括：药品广告损害消费者权益最为严重，新闻形式的广告对消费者更具有诱惑力，消费者最欢迎实事求是的广告内容，提高范意识、注意保留证据是消费者慧眼识广告的关键，名人应对自己出面做的虚假广告承担法律责任等。可见 在我国现阶段，广大消费者对于广告的社会监督意识已越发加强，其对于广告监督的参与积极性明显提高，广大消费者对于自身的合法权益的保护意识也进一步增强。可见建构真正意义上完善的广告社会监督机制，从提高广大消费者的整体消费素质入手是解决当前中国此问题的合理切入口。而这是一个长期而深远、繁重而艰巨的过程，我们还有很长的路要走。
（武大广告系本科 邓奇超）